Papur Tystiolaeth cyn Sesiwn Graffu'r Pwyllgor Cyfrifon Cyhoeddus – 20.05.2019
Adroddiad Archwilydd Cyffredinol Cymru ar gynllun tocynnau bws rhatach Llywodraeth Cymru ar gyfer pobl ifanc - 'FyNgherdynTeithio'
Diben y papur hwn yw rhoi Tystiolaeth Ysgrifenedig i'r Pwyllgor Cyfrifon Cyhoeddus ar Adroddiad ffeithiau'n unig Archwilydd Cyffredinol Cymru ar 'Gynllun tocynnau bws rhatach Llywodraeth Cymru ar gyfer pobl ifanc - FyNgherdynTeithio'.
Adran 1: Canfyddiadau allweddol
Adran 2: Datblygu a chyflwyno FyNgherdynTeithio
Adran 3: Gweithredu FyNgherdynTeithio rhwng mis Medi 2015 a mis Mawrth 2017
Adran 4: Gweithredu FyNgherdynTeithio ers mis Ebrill 2017
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Adran 1: Canfyddiadau allweddol
Yn absenoldeb deddfwriaeth sy'n galluogi Llywodraeth Cymru i'w gwneud yn ofynnol i gwmnïau bysiau gymryd rhan, cafodd cynllun FyNgherdynTeithio ei gyflwyno fel trefniant gwirfoddol rhwng Llywodraeth Cymru a mwy na 80 o gwmnïau bysiau annibynnol, ac erys felly.
Mae Adroddiad ffeithiau'n unig Swyddfa Archwilio Cymru yn cydnabod bod swm y cyllid a ddyrannwyd i'r cynllun yn 2105-16 (£5m ar gyfer mis Medi 2015 hyd at fis Mawrth 2016) a 2016-17 (£9.75m ar gyfer y flwyddyn ariannol lawn) wedi'i gyhoeddi fel rhan o gytundeb gwleidyddol rhwng Llafur Cymru a Democratiaid Rhyddfrydol Cymru ar gyfer cyllideb 2015-16.
Cafodd y swm ei gyhoeddi cyn i Lywodraeth Cymru drafod â chwmnïau bysiau am yr iawndal a fyddai'n daladwy iddynt am gludo pobl ifanc 16 i 18 oed am bris rhatach. Cynhaliwyd y trafodaethau hynny rhwng Llywodraeth Cymru a'r diwydiant bysiau, wedi'i gynrychioli gan y Cydffederasiwn Cludiant Teithwyr (y Cydffederasiwn) mewn cyd-destun lle roedd y Cydffederasiwn yn mynnu bod y symiau llawn o gyllid a gyhoeddwyd eisoes yn cael eu talu iddynt er mwyn sicrhau bod y cwmnïau bysiau'n cymryd rhan.
Serch hyn, llwyddodd swyddogion i ddod i gytundeb ar gynllun a oedd yn gwireddu'r cyhoeddiad gwreiddiol, ac yn rhagori arno, heb fod angen mwy o gyllid na'r hyn a gyhoeddwyd eisoes. Roedd y gwelliannau hynny'n sicrhau disgownt o 33%, nid yn unig i bobl ifanc 16 ac 17 oed ar siwrneiau bws yn ôl ac ymlaen o hyfforddiant a chyflogaeth, ond i bob person ifanc 16, 17 ac 18 oed, ac ar gyfer siwrneiau o unrhyw fath.
Roedd y trafodaethau hyn hefyd yn sicrhau bod y cyllid a gyhoeddwyd eisoes yn cael ei ddefnyddio i dalu costau gweinyddol cysylltiedig Traveline Cymru (FyNgherdynTeithio), ac ar gyfer gwaith marchnata a hyrwyddo.
Mae Adroddiad Archwilydd Cyffredinol Cymru yn nodi'n gywir ddigon bod llai o bobl ifanc na'r disgwyl wedi manteisio ar FyNgherdynTeithio i ddechrau. Ar y pryd, nid oedd unrhyw gynllun cyfatebol a thrwy gyflwyno cynnig newydd ac arloesol i annog mwy o bobl ifanc i deithio ar fysiau, roedd brasamcanion Llywodraeth Cymru yn eang iawn wrth reswm.
Gan fod y cynllun yn un gwirfoddol ac nad oedd ymrwymiad i'w ariannu y tu hwnt i 31 Mawrth 2017, roedd y gweithredwyr yn gyndyn i gael gwared ar eu cynlluniau tocynnau rhatach i bobl ifanc masnachol eu hunain, gan ofni y byddent yn colli cysylltiad â charfan allweddol o gwsmeriaid presennol a chwsmeriaid y dyfodol, o bosibl.
Roedd cadw cynlluniau'r gweithredwyr eu hunain yn golygu bod pobl ifanc yn gallu cael tocynnau rhatach ar gyfer siwrneiau ar wasanaethau'r gweithredwyr hynny, ac nad oedd unrhyw gymhelliant uniongyrchol iddynt gael cerdyn FyNgherdynTeithio - oni bai eu bod yn teithio'n rheolaidd ar fysiau mwy nag un gweithredwr. Mae'r Adroddiad yn cydnabod bod cynnydd sylweddol yn nifer cardiau FyNgherdynTeithio a gyflwynwyd pan oedd gweithredwr yn rhoi'r gorau i gynnig ei gynhyrchion ei hun i'r grŵp oedran hwn.
Yn ogystal â thrafodaethau Archwilydd Cyffredinol Cymru â Gwasanaeth Archwilio Mewnol Llywodraeth Cymru, gofynnodd Llywodraeth Cymru am i'r Gwasanaeth Archwilio Mewnol adolygu trefniadau FyNgherdynTeithio ar gyfer 2017-18, ar ôl i'r cynllun beidio â bod yn gynllun peilot. Cwblhawyd adroddiad y Gwasanaeth Archwilio Mewnol ym mis Tachwedd 2018 i'w ddefnyddio gan Lywodraeth Cymru'n unig. Roedd yr adroddiad yn nodi'n glir y gallai gwersi gael eu dysgu, ac aeth Llywodraeth Cymru ati'n gyflym i roi nifer o gamau gweithredu ar waith - gan gynnwys ad-dalu'r cwmnïau bysiau ar sail y nifer wirioneddol o siwrneiau a deithiwyd. Mae Llywodraeth Cymru'n parhau i gydymffurfio ag adroddiad y Gwasanaeth Archwilio Mewnol ac yn monitro'r broses o roi'i argymhellion ar waith, ac mae swyddogion yn gweithio’n agos gyda Swyddfa Archwilio Cymru a'r Gwasanaeth Archwilio Mewnol i nodi cyfleoedd pellach i wella'r gwaith o reoli'r cynllun, a'u rhoi ar waith.
Mae'r Cydffederasiwn wedi croesawu cyflwyno'r cynllun peilot 16 i 18, a'r ffaith iddo gael ei ehangu i gynnwys pobl ifanc 19 i 21 oed. Mae'r Cydffederasiwn yn cydnabod bod tocynnau bws rhatach i bobl ifanc yn gymhelliant gwych i gwsmeriaid ddewis teithio ar fws dros fynd yn y car, gyda'r holl fanteision o ran yr amgylchedd a theithio llesol yn ychwanegu mwy fyth o werth i'r cynllun gwych hwn i bobl ifanc yng Nghymru.
Adran 2: Datblygu a chyflwyno FyNgherdynTeithio
Mae Adroddiad Archwilydd Cyffredinol Cymru yn nodi bod Democratiaid Rhyddfrydol Cymru wedi cyhoeddi adroddiad “A concessionary fare Scheme for Young People in Wales” ym mis Mawrth 2014. Roedd yr adroddiad hwn yn argymell cynllun tocynnau teithio rhatach cenedlaethol i bobl ifanc yn seiliedig ar gyfradd tocynnau gostyngedig gyffredinol i bobl 16-18 oed a myfyrwyr er mwyn helpu i leihau costau trafnidiaeth gyhoeddus a gwella mynediad i gyfleoedd addysg, cyflogaeth a hyfforddiant. Roedd yr adroddiad yn amcangyfrif y byddai menter o'r fath yn costio rhwng £2.4m a £40.6m gan ddibynnu ar lefel y gostyngiad a gynigir a'r grwpiau oedran a fyddai'n cael eu cynnwys.
Cyhoeddodd y Gweinidog Cyllid a Busnes y Llywodraeth ar y pryd ym mis Medi 2014 ymrwymiad i gyflwyno cynllun tocynnau bws rhatach i bobl ifanc 16 ac 17 oed i deithio yn ôl ac ymlaen i'r gwaith neu hyfforddiant, a hynny erbyn mis Medi 2015. Swm y cyllid a gyhoeddwyd oedd £5m yn 2015-16 (mis Medi 2015 i fis Mawrth 2016) a £9.75m yn 2016-17 (ar gyfer y flwyddyn ariannol lawn).
Cyn y cyhoeddiad hwnnw, ym mis Mehefin 2014, roedd y Grŵp Cynghori ar Bolisi Bysiau wedi rhoi argymhellion i Weinidog yr Economi, Gwyddoniaeth a Thrafnidiaeth ar y pryd ar wasanaethau trafnidiaeth cynaliadwy yng Nghymru, gan gynnwys y dylai polisi tocynnau rhatach i bobl ifanc gan ei ddatblygu drwy ymchwil ac ymgynghori pellach.
Ym mis Medi 2015, cafodd yr ymrwymiadau a wnaed gan Weinidogion Cymru ym mis Medi 2014 eu bodloni'n llwyr, gan gynnwys llwyddo i gytuno ar welliannau a oedd yn cynnwys ymestyn y cynnig i bob person ifanc 16, 17 ac 18 oed, ac ar gyfer pob siwrnai ar fws, waeth at ba ddiben bynnag, ac ar gyfer gweinyddu a marchnata'r cynllun.
Yn sgil y trafodaethau hyn, bu modd i Lywodraeth Cymru ddefnyddio'r cyllid a gyhoeddwyd ar gyfer 2015-16 a 20-16-17 i weinyddu a marchnata'r cynllun. Yn y trafodaethau hynny, cadarnhaodd y Cydffederasiwn ei fod yn disgwyl i'r swm cyfan a gyhoeddwyd gael ei roi i'r diwydiant bysiau am gymryd rhan yn wirfoddol yn y cynllun peilot.
Er mwyn sicrhau bod cynllun a oedd yn cydymffurfio ar waith erbyn 1 Medi 2015, archwiliodd y swyddogion, ynghyd â swyddogion awdurdodau lleol a'r Cydffederasiwn Cludiant Teithwyr, amrywiaeth o ffyrdd o gyflawni ac ymestyn amcanion gwreiddiol y Gweinidogion. Roedd ymestyn y cyhoeddiad i gynnwys pob siwrnai a wneir gan bobl ifanc 16 i 18 oed yn goresgyn y trafferthion posibl i yrwyr bysiau wrth gadarnhau bod deiliaid y cerdyn yn teithio at ddibenion hyfforddiant neu waith mewn gwirionedd. Gallai ceisio gwneud hynny fod wedi arwain at anghydfodau ac oedi, gan amharu at fanteision y cynnig a phrofiadau teithwyr eraill i raddau.
Cynhaliwyd y trafodaethau hyn gyda'r diwydiant bysiau ar ddwy lefel - yn strategol rhwng rheolwyr gyfarwyddwr cwmnïau bysiau Cymru (a oedd hefyd yn cynrychioli'r Cydffederasiwn) ac aelodau o uwch wasanaeth sifil Llywodraeth Cymru, a grŵp technegol a oedd yn cynnwys staff gweithredol cwmnïau bysiau yng Nghymru, cynrychiolwyr Cymdeithas Swyddogion Cydlynu Cludiant Cymru (corff cynrychioli swyddogion cludiant arweiniol o bob awdurdod lleol yng Nghymru) ac aelodau o dîm Llywodraeth Cymru a gafodd y dasg o roi'r fenter ar waith.
Yn absenoldeb unrhyw gynlluniau presennol, bu'n rhaid i'r swyddogion, yn anochel, wneud tybiaethau penodol am y niferoedd posibl a fyddai'n manteisio ar y cynllun ac yn defnyddio FyNgherdynTeithio, yn seiliedig ar y cynllun tocynnau bws am ddim gorfodol. Er ein bod yn sylweddoli nad oedd y cynllun ieuenctid am ddim, ac yn rhoi gostyngiad o 33% ar docynnau teithio, yn hytrach na siwrneiau am ddim, rydym yn dal i fod yn fodlon bod y brasamcanion yn rhesymol ar yr adeg honno ac yn absenoldeb unrhyw gynllun tebyg mewn mannau eraill o'r DU. Dysgwyd o brofiad bod gan bobl ifanc lai o ddiddordeb mewn teithio rhatach ar fysiau nag y tybiwyd yn wreiddiol, a bod y nifer ohonynt a oedd yn teithio ar wasanaethau mwy nag un gweithredwr yn gymharol fach.
Fel y nodwyd eisoes, wrth drafod, roedd y Cydffederasiwn yn benderfynol o sicrhau bod y cronfeydd i gyd a gyhoeddwyd gan Weinidogion yn cael eu defnyddio i gefnogi'r rhwydwaith bysiau o dan yr hyn a oedd, ac sydd o hyd, yn drefniant gwirfoddol.
Adran 3: Gweithredu FyNgherdynTeithio rhwng mis Medi 2015 a mis Mawrth 2017
Ni fu unrhyw gyfaddawd yn argyhoeddiad cadarn y cwmnïau bysiau bod yn rhaid i'r rhwydwaith bysiau elwa ar ddyraniad cyfan y cyllid a gyhoeddwyd yn ystod cyfnod peilot y fenter.
Yn absenoldeb peiriannau tocynnau addas yn ystod y peilot, ni fu'n bosibl cofnodi pob siwrnai'n electronig, a thrwy hynny, gysylltu pob siwrnai â thaliad priodol. O dan yr amgylchiadau hyn, daeth trafodaethau â'r Cydffederasiwn i'r casgliad y dylai'r cyllid gael ei ddyrannu i bob gweithredwr yn unol â dau ffactor:
· yn gyntaf, nifer y teithiau bws am ddim; ac
· yn ail, y milltiroedd cofrestredig a weithredir gan bob cwmni bysiau.
Yn y ffordd hon, dyrannwyd cyfrannau o gyfanswm y cyllid a oedd ar gael ar gyfer iawndal i'r gweithredwyr yn gymesur â'r rhan roedd pob un yn ei chwarae yn rhwydwaith bysiau Cymru.
Am y rhesymau a ddisgrifir eisoes, parhaodd y gweithredwyr i gynnal eu cynlluniau tocynnau teithio rhatach eu hunain i bobl ifanc hefyd, gan leihau nifer y cardiau FyNgherdynTeithio a ddosbarthwyd a nifer y siwrneiau o dan y cynllun. Yn ogystal, gwrthododd y cwmnïau bysiau rannu manylion am nifer y bobl ifanc a gofrestrodd â'u cynlluniau hwy a'u defnyddio, gan nodi sensitifrwydd masnachol y data hynny fel y rheswm dros beidio â'u rhannu.
Mae Llywodraeth Cymru wedi cydnabod y dylai Gweinidogion fod wedi cael gwybod yn ffurfiol am y dull manwl ar gyfer talu'r cwmnïau bysiau yn ystod y cynllun peilot a ddatblygwyd ac a gytunwyd gyda'r Cydffederasiwn. Nid oedd unrhyw beth yng nghyhoeddiad gwreiddiol y Gweinidogion a oedd yn pennu sut yn union y byddai cyllid Llywodraeth Cymru yn cael ei ddyrannu, ac felly nid oedd defnyddio nifer milltiroedd a siwrneiau rhatach yn mynd yn groes i unrhyw beth roedd y Gweinidogion wedi'i ddweud. Er nad oedd unrhyw beth am y trefniant hwn yn anghyson, byddai wedi bod yn arfer gwell i roi gwybod i'r Gweinidog am yr union ddull a ddefnyddiwyd ar gyfer dosbarthu'r cyllid.
Wrth i'r cynllun peilot dynnu at ei derfyn, dywedodd y Gweinidogion yn glir eu bod am iddo barhau i gynnig disgownt o draean pris tocynnau i bobl ifanc rhwng 16 a 18 oed ar gyfer pob siwrnai, nes y gallai cynllun newydd a gwell gael ei lunio. Yna, cafwyd ymgynghoriad manwl yn ystod 2017-18 yn ceisio barn ar yr hyn y gallai cynllun newydd ei gynnwys.
Er bod cyfanswm y cyllid a ddyrannwyd yn 2015-16 ac yn 2016-17 yn uwch o lawer nag yn 2017-18, mae'r diwydiant bysiau wedi nodi bod y lefel gyffredinol o gyllid a ddyrannwyd o dan gynllun peilot FyNgherdynTeithio wedi "helpu gweithredwyr i sefydlogi'r rhwydwaith bysiau, gan ei wneud yn fwy deniadol i deithwyr newydd a phresennol". Ychwanegodd y Cydffederasiwn nad oedd unrhyw sail i gredu bod cwmnïau bysiau wedi gwneud elw ychwanegol, na'u bod ar unrhyw gyfrif wedi mynd ag elw o Gymru a'i ddefnyddio i gystadlu'n annheg mewn mannau eraill yn Ewrop". Yn ystod 2016, aeth tri chwmni bysiau i ddwylo'r gweinyddwyr: un o'r ffactorau a oedd y tu ôl i gynllun pum pwynt Ysgrifennydd y Cabinet dros yr Economi a Thrafnidiaeth i gefnogi'r diwydiant bysiau yng Nghymru.
Dywedodd y Cydffederasiwn "Pe bai'r cynllun peilot wedi dangos bod lefel y cyllid a ad-dalwyd i gwmnïau bysiau'n ddigonol, ni fyddem wedi cael yr hawl i ofyn am fwy yn ôl-weithredol. Mae'n anorfod y bydd mentrau mawr fel FyNgherdynTeithio yn cynnwys elfen o risg ar y naill ochr a'r llall, o ystyried yr ansicrwydd amrywiol sydd ynghlwm wrthynt, a'r ffaith ei bod hi'n gwbl amhosibl diffinio'r "gwrthffeithiol" yn fanwl gywir".
Adran 4: Gweithredu FyNgherdynTeithio ers mis Ebrill 2017
Mae'r newid yn lefel y swm ar gyfer digolledu, marchnata a gweinyddu i £1m o 1 Ebrill 2017 ymlaen ar ôl y cyfnod peilot a thrafodaethau cysylltiedig Gweinidogion ynghylch y lefelau cyllido, yn adlewyrchu'r defnydd o'r data a gasglwyd yn ystod y cynllun peilot, a gadarnhaodd bod llai o bobl ifanc na'r disgwyl wedi manteisio ar FyNgherdynTeithio ac y bu llai o siwrneiau na'r disgwyl.
Mae hefyd yn adlewyrchu'r gwelliannau yn narpariaeth a galluogrwydd peiriannau tocynnau electronig sy'n gweithredu yn fflyd bysiau Cymru. Yn sgil y gwelliannau hyn, bu modd i Lywodraeth Cymru a chwmnïau bysiau gytuno y byddai hawliadau am gyllid digolledu yn seiliedig ar nifer wirioneddol y siwrneiau a gofnodwyd.
Ar gyfer marchnata'r cynllun yn ystod 2017-18, penderfynodd Ysgrifennydd y Cabinet ar y pryd mewn ymateb i feirniadaeth y Cydffederasiwn o'r ymdrechion marchnata hyd yna y dylid gwahodd y Cydffederasiwn ei hun (sy'n cynrychioli sefydliadau sy'n marchnata gwasanaethau bysiau i ddenu teithwyr) gael ei wahodd i gymryd cyfrifoldeb dros farchnata'r cynllun am y cyfnod rhwng 1 Ebrill 2017 i 31 Mawrth 2018 gan ddefnyddio cyllid gan Lywodraeth Cymru.
Trefnodd y swyddogion drafodaethau rhwng y Cydffederasiwn a Traveline Cymru ar gynnwys yr ymgyrch farchnata newydd, a chytunodd y Cydffederasiwn â'r swyddogion i weithio tuag at darged o ddyblu nifer deiliaid y cardiau a dyblu nifer y siwrneiau bob blwyddyn, ac ar y ffordd y byddai'r cyllid yn cael ei hawlio. Roedd y trefniant cytundebol ar gyfer marchnata a'r cynllun hyrwyddo a'r cynnwys rhwng y Cydffederasiwn a Traveline Cymru yn unig.
Yn ystod 2018-19, tra bod yr ymatebion i'r ymgynghoriad yn cael eu hystyried, dim ond lefel isel o weithgarwch marchnata a gynhaliwyd. Yn dilyn penderfyniad Ysgrifennydd y Cabinet i ehangu'r ystod oedran i gynnwys pobl ifanc 19, 20 a 21 oed, ac i'r gwaith marchnata gael ei wneud yn fewnol, cafodd ymgyrch hyrwyddo a chyfryngau cymdeithasol sylweddol ei datblygu i gyd-ddigwydd â lansio'r cynllun estynedig.
Efallai yr hoffai'r Pwyllgor nodi, ers i'r cynllun gael ei ehangu yn fwy diweddar i gynnwys pobl ifanc 19 - 21 oed ar 14 Chwefror 2019, roedd 1,554 o geisiadau i law erbyn 22 Ebrill 2019.
Mae Llywodraeth Cymru'n parhau i gydweithio'n agos â'r Cydffederasiwn a'n partneriaid mewn awdurdodau lleol i annog mwy o bobl ifanc i ddefnyddio bysiau ar gyfer mwy o'u siwrneiau. Mae'r trafodaethau i roi'r peilot ar waith, a'r gwersi a ddysgwyd ohono, wedi bod yn rhan o'r broses o sefydlu sail hirdymor deg i'r cynllun. Mae Llywodraeth Cymru wedi cyflawni cynllun poblogaidd, sy'n tyfu ac sy'n dangos manteision gweithio gyda'n partneriaid ac sy'n cydymffurfio â chanfyddiadau adroddiadau Swyddfa Archwilio Cymru a'r Gwasanaeth Archwilio Mewnol.